Carlos Westendorp sam je sebi dao diktatorske ovlasti

0

Na web portalu Instituta za društveno-politička istraživanja Mostar – www.idpi.ba objavljen je ogled doc. dr. sc. Dražena Pehara pod naslovom Zašto Visoki predstavnik s „Bonskim“ mandatom nikada nije značio pozitivni pomak za Bosnu i Hercegovinu: četiri refleksije u kojem autor tvrdi kako je tijekom 1997. godine, bez ikakve demokratske procedure i pravnoga utemeljenja, visoki predstavnik Carlos Westendorp sam sebi dao široke, konstitutivne ovlasti, koje se bez problema mogu izjednačiti s diktatorskim. Autor brani tezu da je djelovanje Visokog predstavnika s „Bonskim“ ovlastima inherentno štetno po Bosnu i Hercegovinu kao državu, ali i kao zajednicu entiteta, i kao zajednicu naroda i građana. U tekstu se autor nije zadržao samo na objašnjavanju posljedica i štete koje je takvo djelovanje Visokoga predstavnika izazvalo nego predviđa i smjer u kojem se stvari mogu odvijati u budućnosti.

Izvorni tekst s bilješkama dostupan je na web portalu www.idpi.ba, dok ga ovdje prenosimo prilagođenog našem portalu, svaki dan po jedna refleksija.

Refleksija 1
Carlos Westendorp sam je sebi dao diktatorske ovlasti

Piše: dr. sc. Dražen Pehar, www.idpi.ba

Prisjetimo se jedne važne pravne činjenice koju većina komentatora i analitičara vjerojatno nikada nije uzela dovoljno ozbiljno: Visoki predstavnik za BiH tijekom 1997. godine sam je preuzeo sve konstitutivne ovlasti za BiH, tvrdeći da je to u skladu sa samim Daytonskim sporazumom (DS). Odluka je bila, i mogla biti, jedino i isključivo njegova. Ona nije mogla biti odluka nikoga drugoga, ne primjerice pojedinih država-potpisnica DS, niti država-svjedokinja, naprosto zbog toga što te države nisu imale definirane neku izravnu ulogu unutar samoga procesa implementacije sporazuma (osim dijela o „posebnim paralelnim odnosima“ koji su diskreciono pravo supotpisnica, Hrvatske i danas Srbije). Jedino tijelo koje jest imalo definiranu izravnu ulogu bio je Visoki predstavnik sam. Upravo stoga, Vijeće za provedbu mira u BiH koncem 1997. godine u Bonnu jednostavno „pozdravlja (ili izražava dobrodošlicu, welcomes) odluku“ Visokoga predstavnika da koristi svoje široke ovlasti koje danas pogrešno nazivamo „Bonskima“ (jer ovlasti mu nisu dodijeljene tijekom Bonske konferencije, nego je njegovo preuzimanje tih ovlasti načelno prihvaćeno), uključujući ovlast smjenjivanja izabranih dužnosnika, nametanja i ukidanja zakona u Bosni i Hercegovini, kao i nedefiniranih drugih mjera koje on smatra nužnima.

Drugim riječima, iza odluke ne stoji samo Vijeće za provedbu mira; odluka nije plod rasprave, rezoniranja, debate, nekoga demokratskog mehanizma odlučivanja; ona je plod jednoga tijela, jedne institucije, koja je mogla doći samo i isključivo iz samoga tijela. Stoga, u teoriji niti jedan Visoki predstavnik, koji djeluje prema „Bonskome“ mandatu, nema stvarnu obvezu objašnjavanja svojih konkretnih odluka bilo kome. On, prema „Bonskome“ mandatu, predstavlja samoutemeljenu instituciju koja sebe utemeljuje jednim tumačenjem Daytona koje nije, i ne mora biti, eksplicitno. Nigdje i nikada nije službeno rečeno koji su to osnovi koji određuju široki mandat Visokoga predstavnika nakon konca 1997. Tadašnji Visoki predstavnik, Carlos Westendorp, dao je neke komentare u tadašnjem domaćem tisku koji donekle objašnjavaju njegovu odluku u svojstvu Visokog predstavnika; no, nije riječ o pravnoj elaboraciji. Nije riječ o podastiranju razumljivih razloga zbog kojih on donosi odluku koju u to vrijeme donosi. Naime, za takvu odluku i nije bilo moguće podastrijeti jasne, razumljive i opće valjane razloge.

U „Legalitetu i legitimitetu“, izvanrednoj pravno-političkoj analizi Carla Schmitta, pisanoj u vrijeme pred nestanak Weimarske Republike i prelazak u izvanredno stanje nacističke Njemačke, Schmitt savršenom preciznošću ukazuje na jednu mogućnost koja stoji otvorena svim strankama-pobjednicama na izborima. Svaka stranka može iskoristiti takozvanu „nad-pravnu premiju na političko obnašanje vlasti“; ona može primjenu ustava usmjeriti u smjeru koji definitivno znači kršenje prava „jednake šanse“ za ostale stranke naprosto stoga jer ima pravo „prvog poteza“, i stoga što svaki pravni lijek (primjerice žalba neke poražene ili manjinske, oporbene stranke Ustavnome sudu) nužno kasni i traži neko dulje razdoblje koje „revolucionarna“ stranka može iskoristiti za temeljnu promjenu ustavnog poretka; ona, kako je Schmitt naglasio, to razdoblje posebno može, za svoje interese, učinkovito iskoristiti kroz izvršni dio vlasti, kroz uredbe, naredbe, dekrete, ad hoc odluke. Upravo je to nacistička stranka dolaskom na vlast 1933. godine i učinila. Schmitt je, imajmo to na umu, pisao o mogućnosti koja prijeti svakoj demokratski izabranoj i načelno demokratskoj vlasti; da bi se ta mogućnost ostvarila, dovoljno je da vladajuća stranka povuče svoj potpis pod temeljne vrijednosti koje određuju ustavno-demokratski tip vladavine (kao što su: pravednost, mir, stabilnost, vladavina zakona a ne pojedinaca, podjela ovlasti), ili reinterpretira te vrijednosti arbitrarno prema svojoj volji, te da usvoji, a drugima nametne, iluziju da je njezin pojedinačni interes po definiciji interes svih.

Zanimljivo je da je Visoki predstavnik na sebe preuzeo primarno ulogu izvršne vlasti, ali ne kao jednog od dijelova trodijelne ustavne vlasti, nego kao izvršne vlasti koja nadrasta i zakonodavnu i sudsku. Izvršna vlast u rukama Visokog predstavnika zapravo je „neposredno izvršna“: njegovi se dekreti imaju neposredno izvršavati – riječ je o egzekutivnim odlukama sa snagom neposrednog, dakle institucionalno neposredovanog i, naravno, bespogovornog izvršavanja.

Podsjetit ću čitatelje na riječi kojima je Westendorp u vrijeme preuzimanja „Bonskog“ mandata objasnio svoju novu ulogu: on je rekao kako, prema Daytonu, on „posjeduje moć tumačenja svojih moći.“ Mi, naivni bosanskohercegovački građani u to vrijeme nismo konzultirali Daytonski sporazum kako bismo provjerili stoji li ta rečenica u samome sporazumu. Naravno, ta rečenica u sporazumu ne postoji, a njoj po smislu najbliža rečenica, kada bi se razumno tumačila, dobila bi posve drugačije značenje. No, primijetimo jednu važniju stvar: svaka institucija, unutar nekog pravnog-demokratskog sustava, posjeduje apriornu moć tumačenja svojih moći, moći koje joj zakon ili ustav eksplicite pripisuju. Bez takve moći nijedna institucija zapravo ne bi mogla funkcionirati. Ideja, pak, koju je Westendorp kroz svoje službeno objašnjenje prošvercao, zapravo je posve drugačija: riječ je o ideji da Visoki predstavnik, po Aneksu 10, daje tumačenje DS-a u cijelosti, koje je tumačenje, po definiciji i apriori, superiorno u odnosu na sva ostala, možebitno kompetitivna tumačenja. Dakle, ono što je bitno u Westendorpovim riječima nije sama „moć tumačenja moći“ nego „moć da se vlastito tumačenje apriori, i neovisno o ponuđenim razlozima, nametne kao nadmoćno“. Primijetimo, odmah, da je ova ideja načelno neuskladiva s osnovnim stupovima demokracije. Ne može postojati dokument, ustav, ili zakon, koji bi utemeljivao takvu instituciju, s takvom moći, a koji bi se ipak još uvijek mogao definirati kao dokument o demokratskome ustroju.

Prethodne upute svode se zapravo na jednostavnu četverodijelnu tezu: Visoki predstavnik s „Bonskim mandatom“ temelji se na četiri fikcije: prva je fikcija ona samokonstituiranja ili samoutemeljenja; druga je fikcija ona o načelnoj nemogućnosti oporbe (non-opposability); treća fikcija na kojoj se temelji „Bonski“ Visoki predstavnik, jest fikcija neposredno izvršnog karaktera njegovih dekreta; i četvrta je fikcija ona o njegovoj apriornoj interpretativnoj nadmoći. Zašto je riječ o fikcijama? Naprosto zbog toga što takvo tijelo, po prirodi stvari, u suvremenome demokratskom političkom okviru ne može postojati. Ne može postojati tijelo koje samoproglašava svoj mandat i svoje ovlasti; ne može postojati tijelo čija je riječ neposredno izvršna (primjerice, svaka sudska odluka u normalnim sustavima podliježe striktnim i jasnim metodama i procedurama provjere i izvršavanja u kojima sudjeluju i zakonodavna i izvršna vlast – primjerice članovi parlamentarnih odbora ili članovi ili dužnosnici ili imenovani predstavnici vlade). Osim toga, fikcija „neposredne egzekutivne snage“ podržana je isključivo nazočnošću stranih vojnih snaga u BiH. Također, ne može postojati tijelo kojemu ne možemo ili ne smijemo osporiti legitimitet pod nekim uvjetima. Na koncu, ne može postojati tijelo kojemu bi sva ostala tijela mogla pokloniti apriorno „hermeneutičko“ povjerenje u smislu tijela čija su tumačenja ne samo njegovih vlastitih ovlasti, nego i ovlasti svih ostalih tijela, toliko savršena da ono uopće ne mora ponuditi eksplicitne razloge za ta tumačenja.

Izvor tih fikcija, ili ono što ih je motiviralo među predstavnicima međunarodne zajednice, zaslužuje posebnu i detaljnu analizu u koju ovdje ne mogu ulaziti. Sasvim je moguće da su velikim dijelom važnu ulogu igrale emocije i vrlo svježe uspomene na iskustvo rata u Bosni i Hercegovini. Bosna i Hercegovina vjerojatno je s pravom doživljena kao jedna još uvijek nestabilna i konfliktom-bremenita društvena i politička sredina, možda čak i sredina u kojoj narodi ili građani nisu dosegli dovoljnu zrelost da bi mogli samostalno rješavati svoje ključne probleme. U takvome kontekstu, prva ideja koja se skoro neposredno javlja jest ideja o izvanjskome posredniku, ili upravitelju, koji bi stvari trebao držati pod kontrolom; ideja o „četvrtoj“, neemotivnoj i nepristranoj strani koja je dovoljno mudra donijeti kompromisne odluke i dovoljno snažna te odluke po potrebi i nametnuti. „Levijatan“, ili barem rudimentarna slika Levijatana kao hobbesovskog transformatora „stanja prirode“ (koje je stanje rata svih protiv svih) u „stanje uređene državne zajednice“, javlja se kao skoro spontana reakcija na svaki ozbiljniji društveni konflikt. No, vjerujem također da se danas može bez problema dokazati da su neki akteri međunarodne zajednice već tijekom 1997. godine imali takozvanu „skrivenu agendu“.

Neovisno o ovoj emotivnim aspektima proizvedenoj potrebi za fikcijom Visokoga predstavnika obdarenog „Bonskim ovlastima“, sama je fikcija odmah na početku, bez većih poteškoća, mogla biti prepoznata kao barem potencijalno štetna. Naime, očevidno je da svaka izvana nametnuta društvena promjena ima kraći rok trajanja od svake društvene promjene koja dolazi iznutra i podrazumijeva stvarnu transformaciju lokalnih aktera u smislu njihove političke kulture ili demokratske i institucionalne kompetencije. Također, konflikt sam po sebi nije štetan ili opasan. Opasan je ili štetan onda kada se ne rješava razumnim dijalogom ili kada ne postoji spremnost na kompromis, ili kada strane s pravom osjećaju da u konfliktu sudjeluju na neravnopravnim osnovama.

S druge strane, konflikt može dati snažan poticaj traganju za kreativnim rješenjima, stvaranju novih društvenih ili političkih oblika i institucija, koje onda mogu inspirativno djelovati na druge države, narode, ili donositelje političkih odluka. Takva rješenja jesu superiorna u odnosu na ona koja donosi „Bonski“ Visoki predstavnik, ma koliko dotični bio pametan, pravedan, ili dobronamjeran, a šteta njegovih intervencija, u svjetlu takvih kreativnih rješenja, svodi se na činjenicu da je jedno izvana proizvedeno, ali slabije i kratkoročno rješenje, prihvaćeno umjesto lokalno proizvedenog i potencijalno boljeg i dugoročnijeg. No, zapravo, ideja da su intervencije Visokog predstavnika štetne u tome smislu predstavlja slabu tezu.

U ovim refleksijama branim mnogo jaču tezu: zbog jasnih razloga, samo djelovanje Visokog predstavnika s „Bonskim“ ovlastima inherentno je štetno po Bosnu i Hercegovinu kao državu, ali i kao zajednicu entiteta, i kao zajednicu naroda i građana. To je moglo biti shvaćeno već početkom 1997. ili 1996. Činjenica da to u to vrijeme nije bilo shvaćeno može se objasniti na najmanje tri načina: ili kao učinak nekompetencije, ili kao izraz nedobronamjernosti, ili kao neka kombinacija ta dva činitelja. No, kako god tu činjenicu „neshvaćanja“ danas shvatili, posljedice su tog „neshvaćanja“ danas jasne i bez napora prepoznatljive. Osim toga, vrlo je jasno koji su nam smjerovi otvoreni u budućnosti, o čemu ću nešto kratko reći u četvrtoj refleksiji.

Sutra:
Refleksija 2
„Bonske“ ovlasti izravna su prijetnja demokraciji i vladavini prava u BiH

O autoru

Dražen Pehar (1967.), docent u oblasti politologije i filozofije prava. Doktorirao 2006. politiku i međunarodne odnose na SPIRE (Sveučilište Keele, UK) nakon minimalnog razdoblja supervizije. Magistrirao 1997. diplomatske znanosti na MEDAC (Malta) sa summa cum laude. Surađivao tijekom 2000., 2001. i 2006. s DiploFoundation kao istraživač, konsultant, i predavač; briefer i analitičar za medije u OHR-u (1999.-2000.). Gostovao 2008./2009. kao predavač na SSST (Sarajevo), a 2010. na DIU (Dubrovnik). Bivši član uredništva časopisa Status. Suradnik Instituta za društveno-politička istraživanja (IDPI) u Mostaru.

facebook komentari