Je li vrijeme za temeljitiju izbornu reformu?

Prepoznavši važnost približno jednake vrijednosti glasa u izbornim jedinicama, Ustavni sud je prije nekoliko dana ukinuo Zakon o izbornim jedinicama. U obrazloženju odluke US, međutim, otvara i čitav niz drugih pitanja koja šire i dublje zadiru u izborno zakonodavstvo.

 

Registar birača ili popis stanovništva?

Znatna odstupanja broja birača između pojedinih izbornih jedinica US je uočio još i prije no što se zahuktalo iseljavanje u inozemstvo, upozorivši na to još daleke 2010. godine, da bi sad samo ustvrdio kako se utvrđeni jaz u međuvremenu produbio. Kako ga riješiti? Temeljito pročišćavanje registra birača, koji se temelji na prijavljenom prebivalištu u Hrvatskoj, nije realno očekivati. Nadasve zato što sudovi u tome vide zadiranje u ljudsko pravo na slobodu kretanja pa se sve zapravo svodi na dobru volju pojedinca hoće li odjaviti prebivalište ili ne. A u to se, kako dosadašnja praksa pokazuje, ne može pouzdati. S druge strane, pozornosti je osobito vrijedno opažanje US-a kako registar birača, kao trenutno mjerilo za određivanje odnosa između izbornih jedinica, bilježi znatno više birača nego popis stanovništva proveden 2021. godine punoljetnih osoba. Preciznije, u popisu birača ostaje oko 480 tisuća (ili 15%) osoba više no što je popisom stanovništva registrirano punoljetnika, i to nakon što se izuzmu strani državljani koji nemaju pravo glasa. Slijedom toga, stvarna je izlaznost na izborima veća od službene. Primjerice, na prethodnim parlamentarnim izborima ipak je bila veća od 50%, što im daje jači legitimitet. Budući da je popis stanovništva, kao prikaz stanja zatečenog na terenu, očito vjerodostojniji izvor od registra birača, razumno ga je koristiti i kao mjerilo za određivanje odnosa između izbornih jedinica. K tome, kako se popis redovito provodi svakih 10 godina, kao mjerilo je sukladan i preporuci Venecijanske komisije da se distribucija mjesta u predstavničkom tijelu mora nadzirati barem svakih 10 godina.

 

Minimalističko rješenje

Najjednostavniji način udovoljavanja zahtjevu Ustavnog suda je promijeniti Zakon o izbornim jedinicama bez dubljeg zadiranja u druge zakone kojima se reguliraju izbori. U tekstu https://kamenjar.com/kako-uskladiti-izborne-jedinice-sa-stvarnoscu/ opisane su minimalne izmjene izbornih jedinica nužne za povratak u zakonito stanje, pri čemu se izračuni temelje na broju hrvatskih državljana prema posljednjem popisu stanovništva, a ne na registru birača kako propisuje trenutna zakonska regulativa. Uz to, u tekstu su naznačene i alternativne mogućnosti usklađivanja izbornih jedinica tako da u većoj mjeri prate prirodne geografske značajke, što ipak predviđa promjene nešto šireg obuhvata.

No, kad se već silom prilika ulazi u izmjene zakonske regulative koja uređuje problematiku izbora, ozbiljan bi propust bio zabiti glavu u pijesak i ignorirati neke osobitosti ovoga vremena, kojima nije izložena samo Hrvatska nego i dobar dio Europe. Obilježava ga, naime, dosad u ovolikoj mjeri neviđena pojava aktera na političkoj sceni, takozvanih antisistemskih pokreta, kojima nije cilj doći na vlast, nego otežati, pa i onemogućiti da se ona oformi i stabilizira, tako izvrgavajući ruglu smisao izbora. Zakriljeni plaštem demokracije, nerijetko obilno hibridno podupirani od centara moći neprijateljski nastrojenih prema demokratskim vrijednostima, ponašaju se poput trkača kojima nije stalo pobijediti u utrci, nego samo suparnicima podmetati nogu. Stoga je, uvažavajući i potrebu osiguravanja stabilnosti političkog sustava u dinamičnim općim okolnostima kroz koje prolazi suvremeni svijet, razumno pristupiti rješenjima koja će smanjiti izborne izglede takvim dionicima. U tom bi smislu blagotvoran učinak nesumnjivo imalo smanjenje broja saborskih zastupnika, tako da prati pad broja stanovnika u Hrvatskoj u odnosu na doba kad je postojeća izborna regulativa ugledala svjetlo dana. Ostane li na trenutnoj izbornoj arhitekturi, to bi se moglo provesti smanjenjem broja zastupnika po izbornoj jedinici s 14 na 12. Osim što bi se tako ukupan broj zastupnika smanjio za otprilike 15%, ujedno bi se povećao i prirodni izborni prag za ulazak u Sabor, što bi obeshrabrilo daljnje raspršivanje, a posljedično i pridonijelo stabilnosti vlasti. Tomu bi se, doduše, po svoj prilici žestoko usprotivili istinski uhljebi, oni koji sabornicu vide tek pozornicom za razmetanje neodgovornošću, kao i njihovi pokrovitelji i navijači iz svijeta „neovisnih“ medija i jednako „neovisnih“ stručnjaka. Ali što se može? Nema tog rješenja koje bi zadovoljilo svakoga.

 

Optimalno rješenje

No, postoje i hrabrije opcije na istom tragu, koje, međutim, zahtijevaju dublje promjene izborne regulative, uključujući i izmjene Zakona o izboru zastupnika u Hrvatski sabor. Takav je, primjerice, prijedlog u čijoj je srži povećanje broja izbornih jedinica, koje bi imale približno jednak broj zastupnika, ali ne fiksan kao danas, nego promjenjiv. Tad bi se buduće korekcije broja zastupnika po izbornim jedinicama provodile prema utvrđenoj matematičkoj formuli slijedeći promjene utvrđene budućim popisima stanovništva, bez potrebe za daljnjim uplitanjem politike. Upravo to omogućuje prijedlog s 15 izbornih jedinica iznesen u tekstu https://kamenjar.com/koliko-izbornih-jedinica-hrvatskoj-treba/ . Ipak, u njemu se krije i jedan ozbiljan nedostatak. Predviđa, naime, blago povećanje broja zastupnika, za njih 6, što bi glasovi javnosti jedva dočekali na nož, vidjevši u tomu tek prostor za puko uhljebljivanje. Stoga je taj prijedlog, koji, među ostalim, u najvećoj mjeri uvažava i preporuku Ustavnog suda da granice izbornih jedinica prate granice administrativno-teritorijalnih jedinica, sada dorađen, tako što je broj zastupnika koji se biraju u redovnim izbornim jedinicama smanjen na 117. Drugim riječima, manji je za njih 23, ili otprilike šestinu u odnosu na trenutno stanje. Opis i brojčani odnosi novih izbornih jedinica navedeni su u tablici niže. Potom slijedi i grafički prikaz izbornih jedinica na karti Hrvatske, gdje je radi bolje vidljivosti istaknuto područje Grada Zagreba s ucrtanim granicama gradskih četvrti.

 

Moguća poboljšanja

Boljka ovog prijedloga je što u nekim jedinicama izlazi izvan okvira odstupanja vrijednosti glasa do 5%, što se vidi usporedbom brojki u stupcu BROJ HRV. DRŽ. PO ZASTUPNIKU. Recimo, glas u 9. izbornoj jedinici vrijedi za skoro 7% manje od glasa u 13. jedinici, što u biti nije ništa osobito dramatično, no zacijelo bi potaknulo neke da prijedlog ismiju. Ipak, toj manjkavosti je lako doskočiti premještanjem općine ili dvije s ukupno nekih 4-5 tisuća stanovnika u susjednu jedinicu, što bi blago narušilo načelo podudaranja izbornih jedinica sa županijskim granicama. U konkretnom slučaju, raskorak bi se mogao premostiti premještanjem općina Stari Mikanovci i Vođinci iz 9. u 8. jedinicu, općina Lovran i Mošćenička Draga iz 11. u 12. jedinicu, te općine Marina iz 14. u 13. jedinicu. Time bi zakonski zahtjev bio u cijelosti ispoštovan.

Ako se već smanjuje broj zastupnika u redovnim izbornim jedinicama, vrijedilo bi razmisliti i o tome da se smanji i drugdje. Budući da prostora za smanjenje broja predstavnika Hrvata izvan Hrvatske realno nema (smanjenje za jednog zastupnika drastično bi s 3 na 2, tj. za trećinu, smanjilo njihov ukupan broj), ostaje razmotriti to pitanje među predstavnicima nacionalnih manjina. Naime, smanjenje njihova broja za samo jednog, s 8 na 7, razmjerno bi pratilo opći trend. Premda ima više načina kako to učiniti, najprirodnijim se doimlje da manjine kojima je to pravo naknadno omogućeno, budući da prvotno nisu prepoznate autohtonima (u pitanju su sve manjine osim Srba, Talijana, Mađara, te Čeha i Slovaka), zajedno biraju jednog zastupnika. Ovako manjine naroda i najbrojnije narodnosti iz bivše Jugoslavije bez jasnog razloga ostaju odvojene od ostalih neautohtonih manjina, birajući svog zasebnog zastupnika. Ovom korekcijom ukupan bi broj zastupnika bio neparan (127), što je praktičnije pri odlučivanju u tijesnim situacijama.

 

Usporedba utjecaja primjene drugih kriterija

Premda se poviše izneseni prijedlog temelji na ukupnom broju hrvatskih državljana, što uključuje i maloljetne osobe koje još nemaju pravo glasa, no, u ne tako dalekoj budućnosti će ga imati, on je testiran i na broju osoba koje će biti punoljetne već na sljedećim izborima predviđenima za 2024. godinu (a koje su na popisu provedenom 2021. godine imale 15 i više godina). Ovom se metodologijom u svom prijedlogu izbornih jedinica vodio Institut Ivo Pilar. Izračun je pokazao kako primjena tog kriterija nema nikakva utjecaja na gornji prijedlog kako u smislu rasporeda broja zastupnika po jedinicama, tako i glede odstupanja vrijednosti glasa između jedinica u rasponu do 5%.

Stanoviti zazor prema ovom prijedlogu, ponajprije u HDZ-ovim redovima, mogla bi izazvati činjenica što registar birača u odnosu na broj stanovnika utvrđen popisom najviše precjenjuje upravo ona područja u kojima HDZ u pravilu postiže najbolje rezultate. Stoga je i razumljivo zašto taj kriterij vladajućoj stranci odgovara. Radi se mahom o područjima nekad znatnije naseljenima srpskim stanovništvom, koje danas živi drugdje, kao i onima koja su u većoj mjeri naselili Hrvati prognani iz BiH, da bi potom, ne uhvativši korijena u novoj sredini, u osjetnom broju odlazili u tuđinu, gdje ih je već imao tko dočekati. U tim razlozima valja tražiti i uzroke nastalih razlika između registra birača i popisa stanovništva. Imajući u vidu moguće bojazni oko toga, prijedlog je testiran i na registru birača kao podlozi za izračun. Pokazalo se da bi u tom slučaju, istina, došlo do nekih promjena, no one su zaista minimalne. Jednog zastupnika više dobila bi 9. jedinica (županije Vukovarsko-srijemska i Brodsko-posavska), a po jednoga bi izgubili Grad Zagreb i 4. jedinica zapadno od Zagreba, pri čemu bi se uslijed finog matematičkog podešavanja ukupan broj zastupnika smanjio za jednoga – na njih 116. No, u tom bi slučaju manje korekcije koje narušavaju županijske granice ipak bile nešto brojnije, poglavito između sjevernih izbornih jedinica uokolo Zagreba.

Zaključno, primjena popisa stanovništva umjesto registra birača može, naravno, čak i presudno utjecati na izborne rezultate, ali isključivo u iznimno tijesnim izbornim utrkama. S druge strane, smanjenje broja zastupnika po naravi smanjuje vjerojatnost takvih ishoda, dajući dodatni vjetar u leđa najjačoj listi. Ta bi spoznaja mogla biti od koristi donositeljima odluke pri uvjeravanju pojedinaca, napose onih koji se osjećaju zakinutima, kako ukupna dobrobit ovakvog prijedloga uvelike nadilazi možebitne gubitke.

Grgur S.

Što vi mislite o ovoj temi?